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央行副行長劉桂平:建議制定“金融穩定法”
03-16 15:56:32 來源:中國金融雜誌微信公眾號

編者按:金融穩定是國民經濟健康有序發展和社會長治久安的重要保障。為防範化解系統性金融風險,健全金融穩定頂層制度設計,解決風險處置實踐中存在的突出問題,有必要借鑑國際金融監管改革經驗,專門制定“金融穩定法”,保障國家金融安全。為此,十三屆全國人大代表、中國人民銀行副行長劉桂平提出制定“金融穩定法”的議案,建議將其列入全國人大立法計劃並加快推進,着力構建全面維護金融穩定的四梁八柱,建立統籌全局、體系完備的金融穩定工作機制,明確各部門及地方政府職責,壓實各方責任,補足風險處置制度短板。

作者|劉桂平「十三屆全國人大代表、中國人民銀行副行長」

文章|《中國金融》2021年第6期

中國金融雜誌微信公眾號消息,金融穩定是國民經濟健康有序發展和社會長治久安的重要保障。習近平總書記指出,防止發生系統性金融風險是金融工作的永恆主題。為落實黨中央、國務院關於防控金融風險、健全金融法治的部署,有必要專門制定“金融穩定法”,保障國家金融安全,促進經濟和金融良性循環、健康發展。

金融是國家重要的核心競爭力,金融安全是國家安全的重要組成部分。防範化解金融風險,事關國家安全、發展全局和人民財產安全,是實現高質量發展必須跨越的重大關口。2018年以來,在國際金融危機影響擴散的背景下,我國經濟週期性、結構性、體制性矛盾疊加,歷史上長期積累的各類金融風險“水落石出”。國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱“金融委”)和各級地方政府、各部門各單位,在黨中央、國務院的堅強領導下,堅決打好防範化解重大金融風險攻堅戰,取得重要階段性成果。

但金融風險防範化解工作須臾不能放鬆。從風險成因和表現看,我國金融風險是多年長期積累形成的,是體制性、機制性、週期性和行為性等因素疊加的結果,風險點多面廣,金融體系脆弱性依然存在。當前,國際政治經濟格局深刻變化,新冠肺炎疫情形勢仍不確定,全球經濟復甦不穩定不平衡。同時,我國經濟結構調整仍處於陣痛期,金融穩定將面臨更加複雜嚴峻的挑戰,需要高度重視、穩妥應對,積極有效遏制金融風險傳染擴散,堅決守住不發生系統性金融風險的底線。

防範化解金融風險需要堅實的法律基礎,但我國現行法律對金融穩定和金融風險防範處置的規定條款分散、過於原則,部門化色彩較濃,缺乏系統完整的規定。建立統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度,已經刻不容緩。

加快制定“金融穩定法”的必要性

一是防範化解系統性金融風險的迫切要求。金融風險的外溢性、複雜性、關聯性強,一旦發生傳導蔓延將嚴重威脅金融穩定和國家安全。近年來,金融機構業務活動日益複雜,金融風險呈現多樣化和隱蔽化的特徵,更易產生跨行業、跨市場和跨境的金融風險傳導,識別和管理金融風險的難度不斷加大。加之當前國內外形勢複雜嚴峻,各類金融風險多發高發,亟待通過立法方式建立金融穩定長效機制,維護政治社會穩定大局。

二是及時總結國內金融風險化解處置經驗,健全金融穩定工作機制的需要。2017年第五次全國金融工作會議以來,國務院成立了金融穩定發展委員會。金融委認真落實黨中央、國務院關於打好防範化解重大金融風險攻堅戰的部署,充分發揮前線指揮部的作用,統籌研究金融改革發展中的重大問題,帶領相關部門、地方政府穩妥處置高風險金融集團和金融機構風險,全面清理整頓影子銀行和非法金融活動,穩步化解重點領域信用風險,有效防範應對金融市場波動和外部衝擊。金融管理部門積極加強系統性金融風險監測評估,健全金融風險處置和金融機構市場化退出機制,充分發揮存款保險機構專業化、市場化處置平台作用,成功處置包商銀行、錦州銀行等中小銀行風險。各部門、各地區積極配合、上下聯動,有力支持打贏重大金融風險攻堅戰,積累了寶貴的實戰經驗。有必要及時總結相關工作機制和成熟做法,並上升為法律層面的長效制度。

三是解決金融穩定工作中的突出問題,保障下一階段金融風險防範化解工作順利實施的需要。從國內實踐看,當前我國系統性金融風險的監測預警及早期干預、金融機構改革重組和處置救助等制度規定還不完善。金融風險處置過程中,法律依據不夠充分,中央與地方、各部門之間的職責邊界不夠清晰,各方主體和監管責任有待壓實,處置資金來源和使用順序不夠明確、市場化法治化處置手段不足等問題不同程度存在,制約和影響處置效率,增加處置難度和成本。亟須通過系統化制度化的法律規定,建立權威高效的金融風險處置機制,為金融風險處置提供法治保障。

四是借鑑國際監管改革經驗為我所用的需要。2008年國際金融危機爆發以來,美國、英國分別出台《多德—弗蘭克法案》和《銀行法》,設立金融穩定委員會或授權中央銀行負責金融穩定,並加強中央銀行宏觀審慎監管能力,健全金融風險監測識別和處置機制。德國專門出台了《金融穩定法》,明確中央銀行負責分析識別重大金融風險,強化信息收集獲取能力,並設立金融穩定委員會,加強中央銀行、財政、監管部門的協調。有必要借鑑國際金融監管改革經驗,完善我國金融穩定法律制度。

五是加強金融穩定頂層設計和統籌協調,健全金融法治的需要。目前我國涉及金融穩定的制度規定分散在《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等多部法律中。雖然相關法律法規從各自角度不同程度地規定了金融穩定條款,但總體上受制於部門立法、行業立法,缺乏跨行業跨部門從全局高度對金融穩定製度的統籌安排。現有法律條文多為原則性規定,缺乏執行的具體措施和程序規定,可操作性不強。如《中國人民銀行法》僅規定人民銀行負有維護金融穩定的職責,但缺乏具體制度規定,沒有明確維護金融穩定的政策工具和監管措施,也未建立有效的金融穩定協調機制,已不能適應履行金融穩定職責和金融風險處置實踐的需要。

將“金融穩定法”列入全國人大的立法工作計劃,加快推進本法立法工作,條件成熟時儘快出台。“金融穩定法”將立足維護國家長治久安的戰略高度,着力構建全面維護金融穩定的四梁八柱,建立統籌全局、體系完備的金融穩定工作機制,補足風險處置制度短板。《中國人民銀行法》正在修訂中,但其修改並不能替代、涵蓋“金融穩定法”的功能,故這兩部法律立法工作應同步進行,形成互補,共同構成金融穩定長效機制的法律基礎。

“金融穩定法”的具體設想

一是通過“金融穩定法”建立跨行業跨部門的金融穩定總體工作機制。健全金融穩定頂層設計,明確金融委在黨中央、國務院的領導下,全面統籌協調金融穩定工作,強化協調配合。各地方各部門應當堅決貫徹落實金融委部署,盡職盡責、主動作為、密切配合。健全部門之間、央地之間金融穩定協調合作機制,形成防範化解金融風險、維護金融穩定的合力。

二是在“金融穩定法”中構建防範、化解和處置金融風險,維護金融穩定的制度框架。建立健全系統性金融風險監測評估制度,完善中央銀行金融機構評級體系,精準識別高風險機構,及時發現、識別和防範金融風險。構建早期預警與早期糾正制度,充分發揮存款保險機構早期糾正作用,引導金融機構建立恢復與處置計劃,堅持早發現、早干預、早糾正,將風險化解於苗頭階段。建立高效聯動、統籌協調的處置機制,豐富處置手段和工具,抓住風險處置的時間窗口,進一步提升處置效率,阻遏風險的擴散和蔓延。

三是在“金融穩定法”中建立健全權威、高效、專業的金融風險處置機制。明確金融風險處置責任和處置主體,建立金融風險有序處置機制,守住不發生系統性金融風險的底線。明確金融委對風險處置工作的前線指揮和統籌協調職能,明確各部門和地方政府的處置職責。堅持市場化法治化的處置原則,壓實金融機構及其股東的主體責任、地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任。建立風險處置資金池,健全損失分攤機制,打破剛性兑付,強化市場紀律,防範道德風險。健全處置措施,做好金融風險防範化解的政策工具儲備。

四是在“金融穩定法”中明確各部門及地方政府職責,壓實各方責任。釐清中央和地方金融穩定責任劃分,合理界定部門職責。人民銀行負責系統性金融風險防範化解,履行最後貸款人職責。國務院金融監管部門負責所監管行業的風險監測和處置工作。地方政府承擔地方金融監管和風險處置的屬地責任,按規定負責地方金融監管部門監管的各類組織、地方中小金融機構等的風險處置,對轄區內防範和處置非法集資負總責。壓實各方責任,建立防範化解金融風險的追責問責機制。此外,要針對這些職責,建立法律責任制度,督促相關機構和個人積極履行職責,擔負起保障國家金融穩定的職能。

原標題:《中國金融》|劉桂平:建議制定“金融穩定法”

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